理论研究

完善我国农村宅基地制度探析

2011/8/13 10:31:31 本站原创 佚名 【字体:

  第三届应用法学有奖征文

   ●饶赟

  【内容提要】:我国农村宅基地的福利性分配制度的弊端在实践中产生的问题越来越突出,然而,这种福利性分配制度在我国又具有非常的必要性,在坚持这种福利性分配制度的前提下,通过对其修正,使其弊端降至最小是建构我国农村宅基地制度的理想路径。
关键词:宅基地,宅基地原始取得,宅基地使用权制度

  半个多世纪以来,我国社会一直以福利分配的方式为农民提供宅基地,形成了从集体所有的土地中划出一小部分分给农户无偿使用的共同生活习惯和宅基地使用权具有身份性的土地法律政策。 这是同我国的计划经济体制和农民生活水平普遍较低的状况相适应的制度,但是,随着我国市场经济体制的形成和发展,以及人民生活水平的提高,宅基地的需求增加,并且一定意义上具备了商品的价值。旧  有的制度也就显现出一些弊端。“农村工作三台戏,计生提留宅基地”正是反应了我国宅基地问题的严峻性。因此,改革的呼声也越来越高,我国的宅基地制度问题到底出在哪里?出路何在?本文拟就此作一探讨。
  一、现行宅基地制度的特征及其存在的问题
  (一)我国现行宅基地制度的特征
  我国《物权法》第十三章第一百五十二条至第一百五十五条对宅基地使用权作出了规定,第一百五十三条规定:“宅基地使用权的取得、行使和转让,适用土地管理法等法律和国家有关规定。”维护了现行法律和国家有关政策,也为今后的修改和调整留下了余地。另外我们要讨论的涉及我国农村宅基地制度的相关法律规定主要有:我国1998年施行的《土地管理法》第十条规定“农民集体的土地依法属于村民集体所有,由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理……。”;第六十二条规定“农村村民一户只能拥有一处宅基地,其他基地面积不能超过省、自治区、直辖市规定的标准。”“农村村民住宅用地,经乡镇人民政府审核,由县人民政府批准”“农村村民出卖出租住房后,再申请宅基地的,不予批准。”根据以上法律规定,我国农村宅基地制度具有以下特征:
  1.我国宅基地的使用具有身份性。在我国,农村土地所有权归农民集体所有,只有农村居民建设住宅可以申请宅基地使用权。宅基地使用权与集体经济组织成员的资格是联系在一起的,非集体经济组织成员不能申请宅基地使用权。农民能申请宅基地使用权很大程度上是是因为其是集体经济组织成员。另外,土地的有限性也决定了集体经济组织以外的成员不能申请宅基地使用权。所以,我国的宅基地使用通常同成员权联系在一起,具有很强的身份性。
  2.宅基地的使用具有福利性。我国农村土地归农民集体共同所有,集体组织成员要想使用集体所有的土地用于建设住宅,可以提出申请,经乡镇人民政府审核,由县人民政府批准,除交纳一定的手续费和管理费外,无偿占用集体土地作为宅基地,长期使用,且法律规定,一户只能申请一处宅基地,并且不能超过省、自治区、直辖市规定的标准。这些规定充分体现了我国宅基地使用制度具有平均分配性、无偿性和无期限性等特征,带有明显的福利色彩。
  3.宅基地使用权的从属性。 村民房屋一经建成,宅基地使用权即由地面附着的房屋所有权来确定,不像城市国有土地使用权那样,一旦获得可以独立存在,可以进行投资开发和转让。由于房屋可以继承,所以宅基地使用权实际上也可以继承。但是如果国家建设需要征用土地的,或者村镇规划需要改变土地用途的,可以经法定程序进行重新调剂和安排。由于宅基地主要作为生活资料提供的,所以,权利人不能将宅基地作为生产资料使用,利用宅基地投资建厂或者改为鱼塘。
  4.地所有者权利的虚位性。我国农村土地所有权制度为“三级所有,以队为基础”,因此,农村土地的所有权主体主要是生产小组,因此,就法理上来讲,村民要占用集体土地建设住宅,就必须取村民小组的同意。但是,在实际中,许多村的村民申请宅基地却根本不通过村民小组,而是直接提交村委会,由乡镇政府审核,由乡镇政府审核,有些村甚至不经过村委会,通过金钱和各种关系,直接由乡镇政府审核。因此,村民小组作为土地所有权的主体,却未能行使其作为所有者的权利,主体严重虚位。
  5.审批过程中的行政监控性。在我国,乡镇政府的审核,县政府的审批,甚至村委会的审核,都不是基于所有者的权利,而是基于其作为政府监控社会稀缺资源的行政权利而行使的。
  (二)我国现行宅基地制度存在的主要问题
从现行有关规定来看,我国实行的是一种有中国特色的福利性宅基地分配制度,并且有关农村宅基地划拨、使用等行为是在一个封闭的圈子内进行的,即以特定农村集体经济组织为限。这种追求“一户一宅”的具有中国特色的宅基地福利性分配制度,在商品经济意识不浓、生活水平不高的改革开放初期实行的比较好。但随着农村经济的发展和农民生活水平的提高,出现了一些问题,并且有的还较为突出,这与合理利用土地资源的要求是不相符。在实践中,农村宅基地存在的问题与矛盾主要体现在以下几个方面:
  1.宅基地的审批划拨权为乡镇及村干部所操纵,越权划拨,以权谋私的现象严重。 现行《土地管理 法》对宅基地的划拨实行严格的审批制,即要经乡镇政府审核,并最终由县级人民政府批准。这种严格的审批制度将权利完全掌握在政府手中,其目的在于加强政府对于土地资源的保护和利用的监督管理。但这是一种简单的权利集中,而没有规定相应的监督制度,尤其是来自集体土地所有人的监督。这种集中的、缺乏有效监督的权力,在实践中便轻易为乡镇干部和村干部所利用;在宅基地的审批过程中,乡镇干部及村干部以权谋私、越权划拨的现象非常严重,这不仅干扰了国家对宅基地的正常管理,而且严重损害了农民的利益。
  2.“一户多宅”,乱占地建房、多占地建房的现象盛行,“空心村”的现象明显。 《土地管理法》 第62条规定,“农村村民一户只能拥有一处宅基地”,但由于存在着事实上的宅基地流转,“一户多宅”的现象很多。同时,由于乡镇干部及村干部滥用权利、以权谋私,乱占地建房、多占地建房的现象明显。由于缺乏有效的合理规划,村庄向外、尤其是交通便利的地方急剧扩展,形成村内旧房无人住、村外新房争相建的“空心村”现象。另外,乱圈乱占的现象十分严重,造成土地资源的严重浪费。
  3.宅基地分配严重不均,有钱有势的到处是宅基地,没钱没势的近乎无安身之地。本来作为集体经济组织的成员,有平等的使用集体土地建房的权利,农村宅基地分配具有福利性,任何人都有权从集体土地中分得一块宅基地,任何人不得多占用集体的土地作为宅基地,但是由于宅基地的审核权掌握在乡镇干部和村干部手中,他们为了图谋私利,滥用职权,敢于违反国家法律和中央有关精神,有钱有关系的,其宅基地的数量和面积根本不会受到限制。而没钱“祭拜主公”的,即使确实需要宅基地建房也很难通过审核,这就引发了严重的社会不公,以及农村社会的不和谐,有些地方因为宅基地问题矛盾突出,甚至尖锐。
  二、对改革我国宅基地制度的一些探索
  针对我国宅基地制度存在的问题,学者和农村工作者以及人大代表就我国的农村宅基地制度的改革曾作了大量的探索和深入的思考并发表了自己的看法。对于我国宅基地的原始取得制度是他们关注的焦点之一。
  宅基地的原始取得是指农户为了建设住宅而通过申请经乡镇政府审核和县级人民政府批准而取的宅基地使用权的行为。根据我国的法律规定和实践,我国农村宅基地的原始取得的主体只能是集体经济组织成员,集体组织外的成员不能原始取得宅基地使用权,且目前我国宅基地的原始取得具有明显的福利性,农户可以无偿取得土地,无偿使用。这种无偿性使得农民建房使用宅基地几乎不用付出什么代价就可取得集体的土地建房。缺乏经济和市场的手段,资源便得不到合理的配置,容易造成资源的浪费,加上乡镇干部和村干部的腐败,行政监管失效,以及农民集体作为土地所有人主体的虚位,导致“一户多宅”,乱占地建房、多占地建房的现象盛行,“空心村”的现象非常普遍的不良后果。不仅农村土地破坏严重,浪费严重,而且引起了严重的社会不公,影响农村社会的和谐与安定。针对这些弊病,学者就两个问题展开了讨论,提出了自己的方案:一是关于宅基地的取得是否无偿;二是对宅基地申请的审核主体问题。
  1.关于宅基地取得是否应为无偿性。对此一问题的看法有三种意见。第一种意见认为,我国的福利性的宅基地的分配制度带有浓厚的计划经济色彩,这在原有政治体制和农民生活水平很低的情况下是是必要的和可行的,但是,随着我国市场经济体制改革的深入和农民生活水平的提高,这种福利分配制度已经越来越显现出其弊端,若继续援用,必然造成土地资源的浪费和分配上的混乱。因此,主张改变原有的福利性分配制度,引入市场机制,实行宅基地有偿使用制度,以此来调节土地资源,实现宅基地的合理分配。 第二种意见认为,我国宅基地使用实行福利性的无偿分配制是我国的传统习惯,已经深入人心,如果实行有偿使用宅基地的制度,必然引起农民的不满和农村社会矛盾的加剧,而且我国农村生活水平普遍偏低,经济能力很有限,住房作为其最重要的生活资料,如果宅基地实行有偿使用制度,很多农户根本无法承受,这不利于农民生活水平的改善和提高。因此,这种宅基地使用的福利性不能变,任何改变这一性质的做法都是危险的。况且,一户多宅,超占地建房的现象不是福利分配本身的问题,而是行政监管上出了问题。第三种意见认为,由于农村宅基地所具有的福利性分配的传统和我国农民生活水平普遍不高的现实,宅基地使用的无偿性不能变,但是,针对目前我国宅基地分配制度存在的问题,必须引入一定的市场方式进行配置,也就是规定“一户一宅”,并且不能超过规定的面积,如有超过应当按市场价加收超宅费,而不是像目前一样采取行政罚款的方式。
  2.关于宅基地使用的审核主体,大致有两种观点。第一种观点认为,宅基地申请的审批权主体应该归集体土地的所有者共同体。因为宅基地使用权类似于用益物权,其应当由所有人设定,而且,乡镇干部和村干部对集体土地无利害关系,若由其审核,必然不会顾及集体土地所有者的利益。 第二种观点认为,作为社会的最重要的资源,任何国家和社会的政府都不可能放手不管,排斥政府管理的做法是不现实也是不可取的,但是,鉴于政府分配缺陷,农民集体作为土地的所有人有权也有必要掌握审核权。因此,主张由政府和农民集体共同作为宅基地申请审核权的主体。
  对于宅基地使用权的原始取得是有偿抑或无偿以及宅基地申请审核权的主体问题,笔者认为,在提出结论前,必须对以下两个事实有个充分的认识:一是宅基地无偿分配具有非常的必要性;二是平均分配农村宅基地具有现实性的困境。首先,平均分配农村宅基地具有非常的必要性,这主要是基于以下理由:(1)我国农村宅基地一直是采用无偿分配的形式,在村民的心中,集体土地是所有集体成员共同所有的,每个成员都有平等的无偿使用集体土地的权利。改变传统就等于搅乱秩序,如果传统不是恶习,那改变传统就像玩火一样危险;(2)农民生活水平普遍不高,农民无法承受较高的宅基地使用费,作为农民的安身之地,宅基地若实行有偿,不利于农民生活水平的提高,也与中央减轻农民负担的精神,进行新农村建设的举措相背;(3)法律逻辑的要求。按照我国民法通则和土地管理法的相关规定,我国农村土地属于集体组织成员共同所有,按照法理,农民有权无偿利用自己的土地,而且每个成员均具有平等的权利;(4)正义性和构建社会主义和谐农村的要求。作为集体的成员,应该平等地享有利用集体土地的权利,如果允许有钱有势的人多占地,将没钱的人排斥在利用自己土地的资格之外的做法是不正义的,这必然激化农村社会的矛盾,造成社会的不和谐。其次,平均分配农村宅基地具有现实性困境。主要表现在:(1)不可能找到能够实现平均分配的分配主体。目前,实际上的分配主体乡镇干部和村干部,事实证明,宅基地使用中存在的问题的根源就在于他们根本不能实现平均分配的目的。因此,乡镇干部和村干部作为分配的主体不能实现平均分配的目的。于是,有人就提出,让村民集体来分配,这确实是个不错的方案,因为,让自己分配自己的东西,那样最公平,可是我认为,现在农村社会复杂,宗派观念浓,很容易形成以强欺弱的局面,根本不会有平均分配的结果。况且,土地作为社会最重要的稀缺资源,国家行政权不能不加以干涉,也不能放手不管。因此,不可能能够找到能够实现平均分配的主体。(2)因房屋的继承、赠予也不可避免地造成宅基地的不平均。 按照我国法律规定,公民可以继承被继承人的房屋等财产,这样,继承人的宅基地必然要超出规定的面积,这就造成了宅基地事实上的不平等。对于这一点,有人提出,如果继承人继承房屋后,若宅基地超过了规定的标准,应当将多余的宅基地交归集体。笔者认为,这不仅剥夺了公民的法定继承权,而且与违背我国农村的习惯,何以将人家祖上的财产白白剥夺?(3)无法解决的规避法律多占宅基地的行为也会导致宅基地分配的不均。法律规定,一户只能拥有一处宅基地,且不能超过规定的标准。但事实上,村民可以通过形式上分家立户的方式规避法律,达到多占宅基地,超占宅基地的目的。我们村甚至有为死去的人建住宅的现象。这种规避方式非常简单,而政府相关管理部门查起来却非常困难。
  在坚持农村宅基地无偿分配的制度下,要实现宅基地使用的制度的正义性、合理性和合逻辑性,就必然要求分配上的均等性,但是,在我国平均分配宅基地又具有现实性的困境,这就产生了无偿分配宅基地所要求的均等性与平均分配农村宅基地具有的现实性困境之间的矛盾。这一矛盾决定了无偿分配农村宅基地下产生非正义的必然性,因此,我们的思路是在坚持农村宅基地无偿分配制度必要性的前提下,如何使其所伴随的非正义性降到最低限度,直至能够为人们所接受和为社会所能承受的状态,而不是试图否定其中的任何一方。因此,笔者认为在处理此一问题上应当坚持以下几点:(1)农村宅基地应有的福利性不能变,即仍应当坚持无偿分配制度;(2)每个集体成员都应当均等的获得无偿的宅基地的权利;(3)为了保证这种必要性的实现,作为土地所有者的集体应该具有审核权。正视现实的困境,就必须在以下方面有所改变:(1)原则上坚持无偿使用宅基地,但可适当地引入市场调节机制,实行一定范围的有偿使用制度(此一定范围是指经集体同意或者因继承\接受赠与而超占的宅基地),即实行有限的有偿使用制度;(2)原则上坚持平均分配宅基地,但允许村民在合理的差别。
  另外,关于有偿使用宅基地收取费用的主体是享有土地所有权集体还是政府管理部门,我觉得应当是享有土地所有权的集体而不是政府管理部门。从法理上来说,这种有偿使用的费用并非行政管理费用,而是属于民事上所有人对其所有的财产所享有的收益权,政府只能代表国家对国有土地行使民事权利,并不能代表集体行使民事权利。从实际效果上来看,如果由政府收取这笔费用,政府官员为了徇私,容易造成滥用职权,纵容多占地,造成农村土地资源的浪费,最终损害农民利益的现象。目前的一户多宅,多占地的不良现象很大程度上就是由此引起的。相反,如果由享有土地所有权的集体自己来收取超占宅基地的使用费,因土地的状况跟农民有利害关系,因此,能够更好地起到保护土地的作用。故笔者赞同由享有土地所有权集体收取超占宅基地的使用费。
  总结以上认识,笔者认为,在宅基地的原始取得问题上,首先,审批权应当由村民集体和政府共同行使;其次,法律原则上仍应当坚持一户一宅的制度,且不能超过规定的面积,但允许通过向集体交纳一定的土地使用费而多占宅基地,或者因继承、接受赠与而造成的事实上的超占宅基地。因为在这两种情况下不对农村社会造成的非正义性较小,也能够为村民所接受,也不易造成乱占宅基地的现象。
  三、对完善我国农村宅基地使用权制度的建议
  通过前文的论述可知,由于我国农村宅基地使用权制度在原始取得制度方面的不合理性,造成了我国农村宅基地使用所存在的一些严重的不良后果。造成这些不良后果的终极性制度缺陷在于我国历史上长期实行的与我国极端低下的生产力水平和计划经济体制相适应的农村宅基地福利分配制度与越来越发展的生产力和我国现行所实行的市场经济体制之间的矛盾。在生产力水平较高和市场经济体制下,实行福利性分配宅基地制度所具有的无偿性和宅基地的有价值性的二像性必然产生主体对宅基地的无限追逐性。为了克服由此所造成的制度上的混乱和某种非正义性,就必须坚持分配上的公共性和平均性,但是,通过前文的论述可知平均分配农村宅基地具有现实性的困境,因此,就构成了我国农村宅基地的无偿分配和分配不均的二重属性,也由此决定了允许农村宅基地使用权自由交易的不正义性和极端危险性。以上问题正是导致我国农村乱占宅基地、超占宅基地、浪费土地的根源。解决这些问题的方法之一是放弃我国的农村宅基地的福利性分配制度,实行市场配置下的宅基地有偿使用制度。然而,我国的现实又决定了我国实行农村宅基地福利性分配制度具有非常的必要性,不可能放弃这一分配方式。基于以上认识,要建构我国的农村宅基地使用制度,笔者的路径是,在坚持宅基地福利性无偿分配的前提下,尽量减小该制度的弊端,必须保证分配上的公共性、合法性和公平性;在承认平均分配农村宅基地具有的现实性的困境的前提下,有限地承认合理的分配差异。
  (一)必须坚持宅基地分配上的合法性和公共性
  集体经济组织是集体土地的所有者,所有者对其土地享有占有、使用、收益等权,因此集体经济组织各成员有权共同决定宅基地的使用。又土地作为社会最重要的公共资源,对社会利益关乎重大,因此,政府必然也必须干预,对宅基地使用实行审批制,这是合法性和公共性的必然要求和逻辑结果。然而,我国农村宅基地使用过程中,土地所有者的权利行使严重缺位,权利被乡镇干部把持,导致破坏耕地、损害农民利益和农村非正义的不良后果。因此,在建构农村宅基地制度时,应该赋予土地所有者的审核和决策权。
  (二)必须保证宅基地分配上的平均性
  因为我国农村宅基地制度必须坚持福利性分配这个大前提,也就是说要实行无偿分配宅基地,这种无偿性就决定了分配必须具有平均性。否则,就会导致非正义性。
  (三)承认合理的分配差异
  无偿分配农村宅基地必须坚持分配上的平均性,然而,平均分配农村宅基地又存在现实性的困境,而且,诸如继承、受赠等所造成的宅基地占有量的不平等性存在着一定的合理性,也符合我国农村的传统,故应该承认这种不平均性的存在。但是,这种合理的不平均性的存在也应该受到一定的限制。
  (四)允许在集体同意的条件下通过市场方式多占一定的宅基地
  土地是非常稀缺的资源,因此,不可能给每个村民都分配非常多的宅基地,但是,就像城镇居民有权享受大面积住宅一样,农村生活水平较高的农民也有权利享受大面积的住宅,因此,可以通过市场的方式,在集体同意的前提下,通过向集体交付一定的宅基地使用费多占宅基地。
基于以上认识,笔者就我国宅基地使用权制度的建构建议如下:
  1.经济组织的成员要使用本集体所有的土地作为宅基地的,可以向集体提出申请,集体过半数通过后,由乡镇政府审核,经县级人民政府批准;
  2.宅基地证书上应当载明户主,该户人口组成;
  3.一户只能拥有一处宅基地,且不能超过省、自治区、直辖市规定的人均标准。但是,下列情形除外:
  (1)因继承,受赠房屋而取得他人房屋的宅基地使用权的
  (2)经集体经济组织全体成员三分之二同意超占宅基地,并按国家规定的价格向集体交纳超占的宅基地使用费的。
  4.因继承、受赠他人房屋而使其宅基地超过规定标准的,本集体经济组织其他成员经向集体提出申请,在向因继承、受赠而超占宅基地的权利人补偿审批费用和该超占部分的宅基地上的房屋价值后,有权取得该超占部分宅基地使用权。但是,继承人、受赠人可以通过向集体交纳国家规定的超占宅基地价格而排斥他人取得其超占部分的宅基地使用权。
  5.房屋可以在集体经济组织成员间自愿流转,宅基地使用权与房屋一并转让;禁止集体经济组织外的成员购置在本集体土地上的房屋。


作者单位:昌江区人民法院

参考文献:
[1] 王利明. 物权法[M].北京:中国人民大学出版社, 2003,6.
[2] 陈华彬. 物权法[M].北京:法律出版社, 2004,4.
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[4] 张佩国.近代江南乡村地权的历史人类学研究[M].上海:上海人民出版社,2002,7.

法官誓词
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  我是中华人民共和国法官,坚决拥 护宪法,永远忠于法律,恪尽职守,秉公办案,清正廉洁,公正司法,为维护社会正义、捍卫法律尊严而奋斗。
机构设置
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  机构设置:办公室、政工科、研究室、监察室、立案庭……
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