理论研究

涉诉信访问题研究

2011/8/13 11:09:22 本站原创 佚名 【字体:
摘要:涉诉信访是目前困扰法院工作、影响社会稳定的一大难题。近年来,虽然对解决涉诉信访问题进行了诸多改革的尝试,但涉诉信访的形势却更加严峻,涉诉信访工作面临前所未有的困境。本文通过探索涉诉信访的历史渊源,深入分析了涉诉信访的现状及成因,并从法律角度对涉诉信访进行了一定的思考,提出了法院在解决涉诉信访中的对策。
关键词:涉诉信访 成因 对策
 
    信访工作是党和政府密切联系群众的桥梁和纽带,党和政府通过信访这个渠道获得了大量的宝贵信息,在我国的政权建设和经济建设中发挥了重要作用。但是,时至今日,信访案件,尤其是涉诉信访案件急剧增加,扰乱了国家机关的正常工作秩序,而且在一定程度上影响了社会的安定团结,成为社会关注的焦点问题。本文就涉诉信访问题做一番探讨,以期对缓解这一问题有所帮助。
 
一、涉诉信访的概念,历史渊源
 
    涉诉信访,是指那些应当被人民法院受理,或者是经过人民法院立案受理、开庭受理或强制执行的案件当事人和案件以外的第三人,对法院的判决或裁定不满意、法院的判决或裁定达不到当事人的要求或目的的情况下,通过各级国家机关和人民法院信访渠道,采取告诉、申诉的方法,要求维持、撤销、变更人民法院裁判结果,督促履行或制止履行执行内容的来信来访行为。
涉诉信访作为信访工作的一部分,其渊源可追溯到远古的神农、黄帝时代,那时设有明堂之制,是百姓议论时政,提批评建议的地方。在尧、舜、禹时代,还设有谏鼓、谤木制度。百姓想进谏者,直接击鼓闻于天子,这样的鼓,就叫谏鼓。批评朝政好坏和政治网失的意见写在华表木上,谓之谤木。[1]到后来的封建王朝,击登闻鼓、邀车驾、越级上书等司法制度一直伴随了中国封建社会两千多年。这些司法制度是专门规定群众上访告状的法定程序制度,给老百姓提供说理的机会,以保证确有冤情的案件得以昭雪。
    在我国国家机关中,几乎都设置有信访接待机构。党委、政府设有信访局,司法机关设有信访接待室,都是处理群众来信来访的专门机构。1951年政务院关于处理来信接见人民工作的规定一般被认为是中国信访制度的起点。1966年7月,中央办公厅“信访处”的成立,标志着“信访”一词首先在党内被正式使用。到了1982年就是国务院起草的《关于党政机关信访工作的暂行条例》,其中第二条规定了信访是宪法的民主权利。1995年10月28日,国务院颁布了《信访条例》。随后,在2005年5月,国务院又颁布了新的《信访条例》。新的《信访条例》的颁布和实施,标志着我国信访工作纳入了法制化轨道。
 
二、我国涉诉信访的现状
 
    目前,我国社会正处在经济迅速发展和社会体制转轨过程中,各类社会矛盾和摩擦不断增加,具体体现在日趋增多的各类涉诉信访活动。自上世纪90年代中期以来不断增多的大规模群体信访和矛盾激烈的个体信访,引发了持续上升的“信访洪峰”,比如在北京永定门地区存在多年的“上访村”就是一个典型。中国社科院农村发展研究所社会问题研究中心主任于建嵘所带领的一个课题组提供的数字显示,“上访村”平时大约有两千访民,而“两会”或国家重大政治活动前后,人数会增至万人。信访的种类也多样化,社科院报告显示,有关涉法纠纷,再次来京上访人中,37.78 %的人因为法院不立案,28.48%因为判决败诉,而13.35%的人则是因为胜诉却未能执行。大多数信访者的目的是让中央给解决问题,社科院的调查证明,66.54%的人进京的目的是为了引起中央机关的重视,使得问题可以直接解决,50.38 %的人认为至少能够得到中央领导的批文。[2]人民群众到各个地方法院信访的数量也是很惊人的。据笔者统计,2008年元月至6月,到笔者所在的法院信访的人数达40人,经法院做工作,息诉息访40人。涉诉信访已影响到社会的稳定和经济的发展,使涉诉信访工作成了各方关注的焦点。信访制度陷入了严重的困境之中。
 
三、诱发涉诉信访的原因分析
 
(一)制度上的原因
    涉诉信访的出现与现行信访制度本身所存在的缺陷有很大关系。
第一、对涉诉信访权的性质规定不明确。涉诉信访权究竟是监督权还是救济权?这关系权利保护的出发点和制度设计的价值取向的选择问题。国务院颁布的《信访条例》对涉诉信访权的性质界定不明,导致地方各级人民法院在制定涉诉信访措施时各自为战,缺乏统一性,信访秩序比较混乱。
第二、对涉诉信访处理权限的定位模糊。人民法院行使的是司法裁判权,是对社会各主体间权利义务作出终局裁判的权力,但涉诉信访处理权是司法权还是行政权?谁有涉诉信访的处理权?它的权力范围究竟有多大?相关的法律法规没有明确的区分与界定。
(二)人民法院内部的原因
    美国学者伯尔曼曾说过:一项法律(制度)要获得完全的效力,就必须使人们相信法律(制度)是他们自己的,而要使人们相信和信仰,法律则必须具有神圣性和权威性。法律的神圣性与权威性是以法律自身所体现的主体情感与社会正义为纽带的,具体可表现在司法机关严格执法、规范办案,实现公平与正义方面。这一纽带的某一链条环节一旦出现扭曲或断裂,公众对法律的信仰即可能被削弱甚至丧失[3]。在我国,人民法院工作质量不高,司法缺乏权威是引发涉诉信访最重要、最根本的原因。
第一、有些案件质量不高,裁判不公。人民法院绝大多数的法官都是清正廉洁,都能够严格依法办案,切实维护人民群众的合法权益。但不可否认,现实中确实有些法官职业素养不高,办关系案、人情案、金钱案;吃、拿、卡、要等现象也有出现,引起当事人不满,进而导致信访。
第二、有些法官工作态度不端庄,行为举止不严肃。法官是法律的守护神,是法律的践行者,法官的言行代表着法律的威严。在实践中,有些法官在工作中态度不端庄,行为举止不严肃或者不严格依照程序办,虽然最后裁判的结果是公平的、公正的,但以上瑕疵却足以使当事人对法官产生不信任感,对案件结果的公平正义产生怀疑而引起涉诉信访。
第三、对涉诉信访处理不当引发新的信访。有些法院对信访工作的认识不正确,认为当事人的信访纯属是无理取闹,是来法院捣乱的。进而采用打击、压制等粗暴的方式解决涉诉信访问题,导致更严重的信访活动发生。还有些法院明知信访人反映的问题属实,但怕揭短亮丑,影响自己的脸面,对反映的问题遮、捂、掩;对信访人敷衍塞责,使矛盾激化,引发大规模的上访。
(三)外部原因
    人民法院行使司法裁判权缺乏客观公正的外部环境。主要表现在: 一、行政权干预司法权,最典型的表现就是领导批示。批示的效力不仅远远大于法律的效力,而且批示能产生直接的作用。既然批示这么有效,那为什么不找领导上访?这就形成了所谓的“大闹大解决,小闹小解决,不闹不解决”的怪现象。二、在社会的转型期,不仅各种社会矛盾冲突加剧,在思想领域的冲突也同样激烈,人们的思想陷入迷茫和黑暗的深渊之中,各种丑陋现象随之井喷,致使风俗败坏,道德沦丧,价值观扭曲,在这么恶俗的社会环境下司法机关很难客观公正的裁判。
(四)思想上的原因
    中国两千多年的封建统治,把传统的诉讼、维权思想也深深的埋进了中国老百姓的头脑中。中国老百姓存在一种潜在的“青天”情结,“信正义,盼清官”,并且认为“青天”存在于上层,当他们对基层司法状况感到不满意时,自然而然地就会想到要到上面去找“青天”、“告御状”。此外,谋求自身利益的满足是行为的最根本驱动力,正如马克思所说:“人们奋斗所争取的一切,都同他们的利益有关”[4]。美国著名学者斯科特认为,贫困本身不是农民反叛的原因,只有当农民的生存道德和社会公正感受到侵犯时,他们才会奋起反抗[5]。诉讼就是个体利用国家公权力追求个人利益的过程,但国家公权力维护的是整体意义上的公民权利,分散到个体时就有可能与之理想愿望相左,当这部分人不能正确认识个体利益与社会整体利益的关系,尤其是在通过诉讼未能满足个人预期利益时,就可能摈弃缓慢的法律途径而寻求其他方法,信访就是他们认为的比法律救济更为便捷的一种途径。
 
四、对涉诉信访的法律思考
 
(一)对涉诉信访问题的评价
    涉诉信访是从古自今都无法避免的客观存在。既然涉诉信访是一种客观存在,就应当用客观的眼光来看待它,用辨证的观点来分析它。所以对涉诉信访,不应全盘肯定,也不应全盘否定。
首先、我认为,信访是公民的一项宪法权利。作为公民申冤诉苦寻求救济和维权的途径,信访其实是申诉、控告、检举等法律术语的俗称,信访权也就是受宪法保护的申诉、控告、检举及批评建议权的统称。通过信访向有关国家机关及领导反映问题,是宪法赋予公民的神圣权利,作为司法机关应当保障公民行使这种权利,而不能剥夺或限制公民行使自己的权利。
其次、信访是一种手段,是公民用来反映问题的一种手段。信访属于国家解纷机制中的一个重要组成部分,对国家解纷机制起着补充、辅助作用。国家解纷机制的基本渠道是复议、仲裁和诉讼,无论是当事人之间的争议,还是当事人与有关机关之间的争议,首先应通过复议、仲裁和诉讼的渠道解决,信访起补充、辅助的作用。所以对信访的定位,应将其置于国家整个解纷机制的位置,从完善国家整个解纷机制的高度来认识它。
    再次、信访是党政机关密切联系群众的桥梁和纽带。信访能使上级机关及时掌握基层动态,及早发现问题并加以纠正,畅通信息流通渠道。在中国民间具有悠久历史的信访可谓是一种最传统、最贴近市民社会的民意诉求机制。实践证明,信访既是公民参政议政的特殊通道,也是群众维权的有效途径。信访是民声的传声筒、民情的反馈渠道、民怨的释放器。实际上,惟有切实畅通信访的渠道,及时妥善地解决信访中反映的问题,才能维护社会秩序的稳定。
但是,信访这种具有人治性质的制度,要发挥弥补法治的作用,必须加以规范,使其地位、功能适当,使人们对之运用适当。对其作用的范围和方式,也必须加以规范和限制。否则,可能会毁坏法治,使整个法治崩溃。因此,对待信访,应该把目标应定位于如何控制它的规模和数量,如何把握它的分寸和尺度,如何运用法治的手段引导它向健康有序的方向发展,而不是要压制它、打击它、甚至完全地消灭它。那种认为涉诉信访有百害而无一利,企图要一棍子打死的想法是既不现实又没必要,实践中也是不可能办到的。
(二)对待涉诉信访应树立的基本理念
    肯定了信访的价值,我们就应该树立正确理念去看待它。理念影响行为,树立正确的法律理念,不但可以更新我们的法律观念和提高我们的法律意识水平,而且直接影响我们怎样去处理涉诉信访问题。对涉诉信访问题,笔者认为应该树立下面几种理念:
1、保护申诉权理念
申诉权是宪法赋予公民的民主权利,公民上访申诉是在行使法律赋予的权利,司法机关应当尊重和保障这种权利,而不是限制公民行使自己的权利。因此解决涉诉信访问题,首先必须树立保护申诉权理念。只有围绕保护申诉权来构建实现申诉权的法律制度,才符合宪法规定精神。
2、再审之诉理念
如前所述,宪法赋予的申诉权的实现也必须依赖于具体的法律制度。就不服生效裁判的申诉权而言,是意图通过再审这一诉讼程序对权利进行救济。从符合审判规律的角度出发,这一权利也应当通过行使诉权的方式,即提起再审之诉体现出来。因此,实现宪法赋予的不服生效裁判的申诉权,必须树立再审之诉理念。
3、维护司法秩序理念
    良好的司法秩序是审判工作正常开展的重要保障。而当前法院的信访工作中,普遍存在部分当事人滥用申诉权,就同一问题反复申诉、越级上访、进京上访、无理缠诉,甚至存在个别当事人采取辱骂法官、闹访、暴力访等极端做法以期引起重视或表达不满的情况,严重影响了法院正常的审判秩序。应当说权利的行使应当受到法律的保护,但同时权利的行使必须在法律规定的范围内。解决涉诉信访问题,必须树立维护司法秩序理念。当事人依照法律规定的条件和程序提出的再审请求应依法予以处理,当事人有违法,甚至是犯罪行为的,应依照法律的规定坚决予以制裁,以确保正常的审判秩序。
 
五、法院在处理涉诉信访问题中的对策
 
(一)对法院来讲,重要的是要正视信访现象,端正对信访的认识,树立正确的理念:一是尊重当事人合法权利的理念。二是救济受害人的理念。三是合法、合理行使权力的理念。四是保护弱者的理念。
(二)建立和完善信访领导工作制度。信访工作也是体现法院形象的一个窗口,要配置和完善信访领导机构。象笔者所在的法院就设立了专门的院长接待室,院长每周二轮流亲自接访。形成了一把手负总责、分管院长亲自抓、立案信访部门协调工作的信访工作格局。做到有访必接、有访必复,对当事人反映的问题,能即时答复的,当即答复,不能即时答复的,作出说明,责成有关人员限期答复。
(三)重视初访。对初访者一定要热情服务,嘘寒问暖,周到照顾,在语言和行动中多关心他们,比如给他们搬张凳子坐坐,帮他们倒杯水之类,化解他们的仇视心理,建立双方的信任。对初访人如果在接访和处置上过于简单化、表面化,会让上访人觉得自己被应付了事,认为法院在走过场搞形式,根本不想解决自己的问题,这样很可能发展为越级访、进京访,甚至发展为闹事访案件,把一件小事情演变成恶性事件。
(四)建立信访定期排查机制。在平时的接待来访、受理控告申诉、其他机关转交等工作中,对容易引发涉诉信访的信息要广泛收集整理,定期进行排查,提前做好应对准备工作。
(五)推行分类接访、预约接访、重点接访。分类接访是按上访案件的性质特点,把案件划分为民事、刑事、行政、执行、不同类别实行有针对性的接访,这样做的好是可以提高接访过程中法律问题的解答质量。预约接访主要是方便上访人的上访时间和地点要求,法院可以主动与上访人取得联系,约定接访的时间和地点,让上访人感到法院对案件的重视,为案件的解决创造条件。重点接访主要指对越级访、进京访、过激行为访、群体访、闹事访、领导机关批办案件的接访选定能够胜任的接访人员,接访前充分准备,接访过程中沉着冷静、机智灵活、善于应变,避免事态向升级方向发展。
(六)稳定越级访、分化群体访、惩处闹事访。对越级访应当主动了解掌握上访人的思想动态,发现上访人有越级上访的思想苗头时就应立即采取措施,主动与上访人接触,针对其思想症结进行耐心细致的沟通,设法稳定上访人的思想,打消其越级上访的念头。对群体访应善于发现组织者和积极参与的骨干分子,对组织者和骨干分子采取重点对待,要使其认识到其组织和积极参与的行为可能涉嫌违法,从思想上分化瓦解组织者和骨干分子的锐气,群体即可迅速平息。对闹事访同样要善于发现组织者个骨干分子,在向党政领导机关报告的同时在职权范围内采取强制措施,控制其组织者和骨干分子,打掉其嚣张气焰,闹事访也可以迅速得到平息,同时还能够震慑其他有闹事企图上访人群。
(七)建立一个囊括居委会、村委会,人民调教委员会、当事人亲朋好友在内的多方联动的接访机制。到法院来的上访者,普遍都是带着对法院不信任或者怀疑的态度,对法院的接待人员抱有敌视的心理,对法院的接访和处理工作非常抵触。居委会和人民调解委员会因为经常跟人民群众接触和打交道,人民群众对他们还是比较有感情的,所以如果能联系居委会和人民调解委员会,把上访者的亲朋叫到一起来,多方共同做上访者的工作,能很好消解上访者的敌视心理,建立良好的沟通机制,对息诉息访有很大的帮助。像笔者所在的法院就经常深入到居委会、村委会中去了解情况,请求他们同法院一起做好上访者的工作,取得了很好的法律效果和社会效果。
 
六、结语
 
    涉诉信访是一个社会问题,不是单靠法院自身就能解决的,也不可能靠某一个领域、某一个机构、某种技术上的调整去解决的,解决涉诉信访问题是一项庞大的社会系统工程,法院只是一个责任部门,真正要解决信访这个社会问题,法院需要在当地党委、政府的协调下,在其他有关部门的配合下,共同把这项工作做好。
 
 
 
参考文献:
1、刘岷:《我国现行司法体制的弊端与改革措施》,《桂海论丛增刊》,2004年6月。
2、陈金钊:《司法过程中的法律发现》,《中国法学》,2002年第1期。
3、吴保颐:《中国全史》,南海出版公司,2003年版。
4、贺卫方:《司法的理念与制度》,中国政法大学出版社1998年版。
5、李金荣:《提高信访工作效能应坚持四个结合》,《行政论坛》1995年第3期。
6、蒋安杰:《涉法信访是否挑战司法权威》,《法制日报》,2004年8月10日,第3版。
7、陈艳凤、罗丽华:《司法公正问题研究》,《前沿》,2002年第5期。
8、赵凌:《中国信访制度实行50多年走到制度变迁关口》,《南方周末》,2004年第11期。
 


[1] 吴保颐:《中国全史》,南海出版公司,2003年7月版,第1756页
[2] 社科院的相关调查数据见:南方周末,2007年4月5日
[3] 陈金钊,《司法过程中的法律发现》,《中国法学》2002年第1期
[4] 《马克思恩格斯全集》第一卷,人民出版社1972年版,第42页
[5] 郑欣著:《乡村政治中的博弈生存》,中国社会科学出版社2005年4月版,第39页
法官誓词
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  我是中华人民共和国法官,坚决拥 护宪法,永远忠于法律,恪尽职守,秉公办案,清正廉洁,公正司法,为维护社会正义、捍卫法律尊严而奋斗。
机构设置
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  机构设置:办公室、政工科、研究室、监察室、立案庭……
办公室:主任 吴 蕊
政工科:科长 陶继升
研究室:主任 谭 丽
监察室:主任 何文华
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