理论研究

沿着调解之路前行

2011/8/13 11:17:35 本站原创 佚名 【字体:
--在行政诉讼中导入调解制度
    为实现构建社会主义和谐社会的目标和任务,满足新形势下人民群众日益增长的司法需求,最高人民法院相继发布了《关于为构建社会主义和谐社会提供司法保障的若干意见》和《关于加强和改进行政审判工作的意见》等一系列文件,鼓励各级人民法院积极探索行政案件处理新机制,充分发挥人民法院在维护社会和谐稳定中的积极作用,尤其强调人民法院在查清事实,分清是非,不损害国家利益、公共利益和他人合法权益的前提下协调处理行政争议。
    在各地人民法院的审判实践中,以撤诉或者“协调和解”这种方式来解决行政争议的比例在不断提高。自《行政诉讼法》实施以来至2002年,全国一审行政案件撤诉率均在1/3以上,最高时达57.3%(1997年)[1]。2003年全国行政案件一审结案88050件,其中撤诉27811件,约占31.6%[2],2004年全国行政案件一审结案92192件,其中撤诉28246件,约占30.6%[3],2005年全国行政一审行政诉讼结案95707件,其中撤诉和协调处理41620件,占43.5%[4],2006年全国行政一审行政诉讼结案95052件,其中撤诉的32146件,约占33.82%[5]。从表面上看这是行政诉讼活动中出现的一些“不违背法律明文规定的”变通,但从深层的角度看,这是否意味着我国《行政诉讼法》对审理一般行政案件不适用调解的规定已经不能适应现在行政诉讼的发展需要?笔者认为,在我国的行政诉讼中是否增设调解或协调和解制度值得商榷。
    2008年最高人民法院颁布了《关于行政诉讼撤诉若干问题的规定》,其中规定人民法院经审查认为被诉具体行政行为违法或者不当,可以在宣告判决或者裁定前,建议被告改变其所作的具体行政行为。被告改变被诉具体行政行为,原告申请撤诉,符合相关条件的,人民法院应当裁定准许。该规定也从侧面证实了在审判实践中存在因人民法院主动地“协调和解”而形成当事人撤诉的情形。虽然《行政诉讼法》明确禁止调解的适用,但是在审判实践中有相当多的行政争议案件是原、被告在人民法院的默许乃至动员下通过“协调和解”、“协商”等方式解决的。因而,在理论界和实务界开始广泛置疑《行政诉讼法》第五十条的规定是否适合目前的行政审判工作实际,要求修改该条之规定的呼声也越来越多。
    但在《行政诉讼法》第五十条未作修改之前,“协调和解”毕竟只是各地人民法院的一种解决行政争议的探索模式,并不能据此成为我国行政诉讼的合法形式,因其缺乏法律依据,似有规避法律之嫌。最高人民法院在2007年3月发布的《关于进一步发挥诉讼调解在构建社会主义和谐社会中积极作用的若干意见》中指出,对行政诉讼案件,人民法院可以根据案件实际情况,参照民事调解的原则和程序,尝试推动当事人和解。鉴于目前行政诉讼过程中存在的协调和解的具体操作与《民事诉讼法》上的“调解”有不少相同之处,故有学者就提出目前的协调和解制度与调解制度仅是文字表述上的不同,其实质上的意义是相同的,目前在司法实践中之所以不明确使用“调解制度”,主要是为了规避《行政诉讼法》第五十条的规定。但是对于这种观点,笔者并不认同。诚然,协调和解制度与调解制度在形式上有某些相同之处,例如都是本着双方当事人互谅互让,在判决的形式之外就争议事项达成协议,以达到定纷止争,案结事了。但是,二者之间仍有实质的区别:其一,协调和解的含义更为宽泛。所谓协调和解是指在诉讼过程中原告与被告之间自行或在人民法院的参与下,在双方各自放弃一定权益的情况下,本着互谅互让的原则使纠纷在不伤和气的氛围下予以解决。[6]因而和解是诉讼演变的最终目标和状态。所谓调解是指在人民法院审判组织的主持下,双方当事人自愿平等协商达成协议,经人民法院认可后,终结诉讼程序的诉讼活动。[7]故调解是对诉讼案件的一种处理方式,仅是达至和解的一种方式,协调和解还有调解以外的方式可以达成,例如庭外和解等;其二,协调和解的结案方式在行政诉讼中往往以原告撤诉的方式结案,而调解的结案方式需要以法院制作的调解书的形式结案;其三,协调和解的过程脱离法院的司法审查监督,完全由当事人自愿、自主进行,和解协议的合法性无须由法院把关确认;而调解是在法院主持下进行的,合法性审查是调解过程中不可忽略的内容;其四,和解协议从本质上讲是一种行政合同,而调解书是一种法律文书,且可以申请强制执行力。
    我国行政诉讼的目的之一是解决行政争议、稳定社会秩序,从这一方面来说,协调和解有着其当然的优势,如其可以在现有的法律框架下灵活地解决一些行政争议,无须遵循严格的程序要求,简化案件审理程序等。但普遍适用协调和解制度解决行政诉讼纠纷,不仅使纠纷的解决脱离法院的监督,更影响司法正义及程序公正,这与行政诉讼的根本目的“保护公民、法人和其他组织的合法权益”是相悖的,故其弊端也是显而易见的。首先,协调和解可能脱离法院的监督,对和解协议的合法性难以控制,严重影响了行政诉讼全部目的的实现;其次,和解协议不能形成具有强制执行力的法律文书,对各方当事人难以形成实质的约束力;第三,和解协议一旦被破坏,作为行政相对人仍然要循司法途径去解决争端,则将进一步增加诉讼成本,甚至陷入诉累的泥淖之中。
相反,如果从立法上肯定行政诉讼调解制度,使调解制度纳入行政诉讼程序法体系之内,虽然较之于协调和解制度,调解制度程序会比较复杂,只能在诉讼中的某些特定阶段进行,依赖于法官严格执法、依法办事的能力。但是,行政诉讼调解是以法院对依法行政的监督为前提,对具体行政行为的合法性进行审查,从中立、公正的角度来主持行政机关和行政相对人进行调解,确保双方当事人在完全平等自愿的情况下达成调解,更有利于维护行政相对人的合法权益,进而彻底实现案结事了,减少当事人的缠诉上访,缓和社会矛盾,维护社会和谐稳定。
    基于此,笔者认为,就目前的行政诉讼现状而言,建立行政诉讼调解制度是切实可行的,主要体现在:首先,在行政诉讼调解制度中,法官作为中立的第三方,能够主动地介入调解过程,并对双方当事人作好思想工作,促成可能的调解最终达成,在充分保证当事人尤其是行政相对人在充分自愿的前提下进行调解,防止行政机关利用权力压制相对人;其次,在行政诉讼调解制度中,审判机关能够对行政行为的合法性进行必要的审查,确保调解协议的合法性,防止对公共利益的损害。在调解过程中,审判机关可以对于合法但不合理的行政行为进行纠正,达到真正的案结事了;第三,审判机关制作的调解书具有强制执行力,可防止当事人在调解协议达成后不履行而造成不必要的行政资源浪费。
    在我国现行的行政体制之下,行政机关的行政权是公权力,在一定程度上不得随意处分,但并非是绝对不可处分的,在行政裁决、行政处罚等具体行政行为中,行政机关就享有一定的自由裁量权,这为行政诉讼调解制度奠定了法律基础。而行政诉讼实务中的协调和解制度也为确立行政诉讼调解制度奠定了实践基础。因而笔者就构建行政诉讼调解制度提出以下构想:
    首先要确立实施该制度的基本原则:(1)自愿原则。法院在对行政案件进行调解时,必须强调根据当事人双方特别是原告的完全自愿,人民法院不得强迫任何一方接受调解;(2)平等原则。我国《行政诉讼法》规定,行政诉讼的主体是平等的。在调解中也应当遵循这一原则,人民法院应当确保在调解的过程中当事人双方地位的平等;(3)公开性原则。行政诉讼调解制度的目的在于杜绝协调和解这种法律规范之外的行为,故在调解的过程中,与诉讼有关的程序、材料及参与人员(涉及国家秘密和个人隐私除外)应当公开;(4)法定性原则。要将行政诉讼调解制度纳入到行政诉讼法体系中,在实体上应当明确规定可以调解的行政争议案件范围,杜绝调解的滥用。在程序上应当严格控制审限,防止久调不决;(5)合法性原则。人民法院要对双方当事人达成的调解协议进行合法性审查,既要确保调解是按照法定程序进行的,也要防止行政机关因超越或放弃法定职权而损害国家利益和社会公共利益得情形。
    在确立了基本原则之后,就可以确定可调解的行政诉讼案件的范围:(1)从行政争议和当事人诉讼请求本身的性质与内容来界定,如果系客观因素的,即涉及被诉具体行政行为的合法性的,则不能调解。如果系主观因素的,即因行政机关行使自由裁量权而涉及被诉具体行政行为的合理性的,包括界定原告利益的大小、多少或强弱,则可以调解;[8](2)因非强制行政行为引起的行政争议如因行政合同、行政指导行为引起的争议,这类行政行为的实现是以相对方的认同为前提,故可调解解决;(3)因行政机关不履行或者拖延履行法定职责的案件、而法律又没有限制性规定,相对人不服行政主体侵犯其财产权而提起诉讼的案件,具体行政行为程序有瑕疵案件,所涉规范性文件空白或者规范性文件相冲突的案件[9],也可以调解。除前述案件可以适用调解外,其他行政诉讼案件不得适用调解。当然不排除在出现新类型的行政法律关系后,调整行政诉讼调解的范围。
    最后应当强调的是建立我国行政诉讼调解制度,必须要规范司法调解行为,从程序上保障调解在当事人平等、自愿、合法的基础上进行,以实现程序正义。鉴于我国民事诉讼调解制度已经发展的较为成熟,故可参照民事诉讼调解程序来设计行政诉讼调解程序。但是因行政诉讼与公权力密切相关,故建议增加以下特别程序:
(1)行政相对人调解启动程序。行政诉讼的性质决定了起诉的主体只能在行政相对人一方,故调解的申请权也应当仅限于行政相对人,行政机关与审判人员均无权自行启动行政诉讼的调解程序,这样规定是为了更好的保护行政相对人的合法权益, 杜绝行政机关或个别法官以权压制行政相对人,强迫行政相对人达成调解。
(2)调解程序。行政诉讼调解应当限定在一审庭审中或者庭审后判决前的期间进行,而不能适用于审判的各个阶段。在行政案件一审开庭审理前的准备阶段,享有调解启动权的行政相对人就可以申请启动调解程序,人民法院通知行政机关参与调解程序。如果行政相对人在规定的期间内未提出调解申请,法院应当直接适用普通审理程序开庭审理。另外,人民法院应当在调解前对行政机关的具体行政行为的合法性进行审查,如果具体行政行为不合法,则即使行政相对人提出调解申请,也不应当予以支持。
(3)调解的终结诉讼程序。人民法院审查具体行政行为的合法性后,当事人双方达成调解协议,由法院制作调解书,并经双方当事人签名或盖章后发生法律效力。该调解书终结了行政诉讼程序,其效力等同于行政判决,双方当事人不得对调解书反悔,不得以同一事实和理由再行起诉,不得对调解书提起上诉。如确有证据证明调解违反平等、自愿、合法原则的可申请再审。一方不履行义务的,对方可据此申请人民法院强制执行。
 
 
[注释]
[1]1989-2002年全国各级人民法院审理一审行政案件情况统计表,《行政执行与行政审判》2003年第1辑(总第5辑)人民法院出版社2003年版,第153页。
[2]最高人民法院公报,2004年第4期。
[3]2004年全国法院司法统计公报,载最高人民法院公报,2005年第3期,15页。
[4]肖扬:《最高人民法院工作报告》,载最高人民法院公报,2006年第4期,第10页。
[5]2006年全国法院审判执行工作统计,载最高人民法院工作报告,2007年3月,中国法院网。
[6]张淑芳:《行政诉讼和解问题探讨》,《行政法学研究》2004年第3期。
[7]王振清主编:《行政诉讼前沿实务问题研究》,中国方正出版社2004年出版,第319页。
[8]杨寅:《评全国首部协调和解行政行政案件的司法意见》,法治论坛,2007年7月版,第22卷第4期第5页。
[9]南京市中级人民法院行政庭:《行政诉讼协调机制研究——实证角度谈制度构建》,《行政诉讼协调国际学术研讨论文选编》第52至54页。
法官誓词
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  我是中华人民共和国法官,坚决拥 护宪法,永远忠于法律,恪尽职守,秉公办案,清正廉洁,公正司法,为维护社会正义、捍卫法律尊严而奋斗。
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