理论研究

将调解之路进行到底

2011/8/13 11:27:21 本站原创 佚名 【字体:
——由全国法院调解工作经验交流会召开引发的一点思考
 
 
引言
 
    随着社会经济的发展,民事纠纷数量巨增且矛盾日益复杂,在世界范围出现了诉讼“爆炸”现象。为克服诉讼迟延、法律从业人数无法满足实际需要等问题,调解或和解作为解决民事纠纷的机制,无论在大陆法系不是英美法系、在西方国家还是东方国家、在立法层面还是司法层面,都受到前所未有的重视。经过改革开放三十多年,我国正处社会转型期,社会矛盾进入了易发、多发期,纠纷的类型增加,处理难度加大。正是在上述背景下,二OO九年七月二十八日、二十九日,全国法院调解工作经验交流会在哈尔滨召开,会议全面系统总结近年来全国法院的调解工作经验,统一、深刻认识调解在解决纠纷、化解矛盾方面的重大作用,全面部署人民法院今后一段时期的调解工作,准确把握、正确运用“调解优先、调判结合”工作原则,推动建立诉讼与非诉讼纠纷解决矛盾纠纷机制相结合的大调解格局等重要问题,这次会议将成为我国调解工作发展史上的一个里程碑。笔者现就推进调解工作发展的有利因素、调解中存在的问题及对策、调解的发展方向等方面进行一定的阐述。
 
    关键词:调解、司法大众化、构建社会和谐
    一、推进调解工作发展的有利因素
    (一)调解的文化基础
    几千年来人们对儒家学说的尊崇以及人治社会中对法治的漠视,造成了人们“厌讼”的心理,不愿意“对簿公堂”,尤其被诉一方常会有一种强烈的屈辱感和愤怒感,往往是“一代官司几代仇”,这种法律文化仍将继续影响现代社会人们的思想、行为选择和制度建构。 以“仁”为本体的法哲学是儒家思想的核心表现,“儒家伦理法不仅把法律与道德,而且把法律与社会、国家、政治等密切联系起来思考,并重预防,贵和谐,重调解,以及要求‘为政以德’,注意治官治吏,设置行政监督机制等……”[1]所以,注重调解符合中国的传统,有利于民族团结,有利于转型时期社会的稳定和推动经济的可持续发展。而且调解结案可以减轻诉讼双方当事人尤其是被告一方当事人的心理负担,促成当事人双方之间的和谐团结,使当事人更容易达到服判息讼的心理平衡,所以在民事案件处理中,人们更愿意接受“双赢”的调解结果,从而收到良好的社会效果。人民司法在陕甘宁边区创造的“马锡五审判方式”,就是继承发扬中华调解文化的范例。新中国成立以来一直十分重视调解工作,毛泽东同志1958年指出:“解决民事案件还是马青天(马锡五)那一套好,调查研究,调解为主,就地解决”。
    (二)调解与我国司法制度的渊源
    用调解的方式平息民间纠纷在我国有很长的历史,在改革开放初期也是如此。最早可以追溯到西周时期,当时官制中设有“调人之职”,“司万民之难而谐合之”,即设有专门负责调解事务的官员。此后历经各朝各代,直至民国,调解一直在基层社会生活中发挥着“平诉息讼”、“以德教化”的作用。人民调解制度萌芽于第一次国内革命战争时期,最早是在广东海丰农民运动中产生的,农会设立的仲裁部,行使调解职能。新中国成立后特别是改革开放以来,调解制度得以较快发展,人民调解委员会作为基层群众性组织的法律地位及其主要职能被宪法等法律、法规所确认,使“调解”在中国不仅成为一种纠纷解决的技术或方式,更成为社会治理的一种制度性或体制性存在。根据法律年鉴的资料统计,在 20 世纪 80 年代,我国调解与诉讼的比例为 10 : 1 (最高时达 17 : 1 ),在美国,向法院起诉的案件中有 90%-95% 都是通过调解等方法加以解决或在审判前撤回的。[2]现如今在我国除了诉讼以外,我国的法律体系中还确认和发展了仲裁、行政调处、人民调解、商事调解、行业调解等其他非诉讼的纠纷解决机制。调解是我国司法制度的重要组成部分:1、1963年第一次全国民事审判工作会议正式把“调查研究、调解为主、就地解决”确定为民事审判工作的十二字方针;2、1964年将其发展为“依靠群众、调查研究、就是解决、调解为主”的十六字方针;3、1979年2月,最高人民法院重申“十六字方针”,要求“处理人民内部矛盾”,必须坚持“调解为主”;4、2009年7月28日、29日,全国法院调解工作经验交流会在哈尔滨召开,会议确立了“调解优先、调判结合”的原则。
    (三)调解与人民法院司法职能作用
    人民法院是国家的审判机关,其直接职能是公平、公正、高效地审判、执行诉讼到人民法院的各类纠纷案件,支持、指导其他组织把社会矛盾纠纷化解在萌芽状态。而调解则可以充分发挥人民法院这一司法职能作用,其理由如下:
    1、不管何种调解,其价值就在于它的非程序化,方式灵活多样,诉讼调解更是如此,既省时省力,又能高效、简捷、快速实现诉讼之目的,有利于节约人力、物力甚至是司法资源,产生比较高的效益;2、调解的正义性并不亚于判决,“调解是高质量的审判,调解是高效益的审判”。 [3]由于调解协议是在双方当事人自愿、合法的基础上进行的,双方互相了解对方优势劣势及对进行诉讼判决结果预测的基础上达成的,一般情况下都是比较接近公正判决结果的。迟来的正义为非正义,司法资源耗费过大而得来的正义更不能称为真正的正义,因此,在调解中产生的快捷高效的正义是不逊于判决所带来的正义。3、基层人民法院处在审判工作的第一线,最接近广大人民群众,且调解的多为事实清楚、权利义务关系明确的简单民事案件,民事调解就成为解决此类案件的最佳选择。因为,简单的民事案件,当事人之间的争议不大,无须经过严格的程序来查明事实,评判权利义务关系,分清各自责任,完全可以由当事人自己协商解决。4、基层法院一般都积累了非常丰富的调解经验,能通过认真细致的教育疏导,耐心地做当事人的工作,使当事人互谅互让,增强团结,使法、理、情高度融合,最终达到诉讼的预期目的。人民法院在实现社会公平正义时,不能孤军奋战,唱独角戏,亦不能仅靠裁判一手硬,而是要妥善运用“调解优先、调判结合”原则,从根本上解决诉讼难、执行难和息诉难问题,以真正做到“案结事了”,维护社会和谐稳定。
    (四)调解的现实需求
    1、收益大、风险小,用调解方式结案是办案法官的现实需求。以这种方式审结的案件,无需烦琐的举证、质证和认证程序,不需要严格的划分权利和责任,也不需要机械地适用法律作出裁判,而且调解结案的民事调解书不用写裁决理由,生效民事调解书不能上诉,再审的可能性也很小,出现差错案的几率极低,这些都使民事调解对法官来说风险更小。因此,与民事判决相比,民事调解是一种收益更大而风险较小的案件处理方式;2、调解更是社会和谐、稳定的现实需求。当前我国正处社会转型期,社会矛盾进入了易发、多发期,纠纷的类型增加,处理难度加大。审判实践中新情况、新问题不断出现,近年来虽然立法不断完善,但仍然存在立法滞后的大量矛盾,无法可依或法律界定不明的情况大量出现,因此,新时期矛盾的特点决定了纠纷解决不能仅仅依靠法院一家,而应充分发挥诉讼和各种非诉讼纠纷解决方式的优势、特点。3调解也是当事人的一种现实需求。当事人通过对自身利益的取舍达成调解意见不失为解决纠纷的一条有效途径。调解是当事人系对自身利益进行权衡和对对方行为进行评判下达成的,这样即达到了当事人的预期目的,也实现了“案结事了” ,而一般情况下只要没有违反法律禁止性规定,调解协议就可确认。4、调解是我国社会主义市场经济的建立和发展的现实需求。市场经济是法治经济,它要求法律确认市场主体独立自主地行使自己的权利,而调解能确认并尊重当事人的意志自由,赋予当事人合意解决其纠纷的权利,正是顺应了市场经济发展的内在要求;同时市场经济又是效率经济,每个市场主体都要以高效地追求利益最大化作为自己的出发点和归宿,而调解正是以效率作为价值取向的一种解决纠纷的制度设计。由此可见,市场经济为现代调解制度提供了生存的土壤和环境,同时调解制度也推动和促进了市场经济的健康有序的发展。
    二、调解存在的问题及对策
    存在的问题:
    (一)法官追求自身利益、降低自身风险,容易导致法官滥用职权,积极寻求调解,甚至滋生司法腐败。因为调解没有判决规定详尽、严格,意味着法官在调解中具有更大的权力,更少的监督与制约,更大的自由度,促使许多法官利用调解制度设租[4],以权谋私,滋生了大量的腐败,调解书仅例明事实与原告的诉讼请求,写清协议内容即可,无疑简易得多;有的法官担心办错案子,偏好调解,片面地追求调解,长时间内对纠纷不进行裁决,导致诉讼的拖延,增加诉讼成本,使提高效率的初衷异化为效率的阻碍;一味强调高调解率,采用“压”的方式,让当事人违心的同意调解或接受调解意见,根本不尊重当事人的意愿,变相剥夺当事人的合法权益。
    (二)从当事人角度来看:1、原告往往因自身利益驱动,使得原告不愿意选择调解,不利于纠纷的彻底解决。通常,在起诉时,原告对自己的诉讼请求经过了精心地选择,愿意相信通过诉讼能够满足自己的请求,当调解节约下来的时间成本、经济成本等大于其调解协议中做出的让步时,原告就不愿意调解,宁愿通过判决最大限度地维护自身的利益;2、被告因为从自身利益考虑,导致调解违反合法、自愿原则的现象时有发生。被告作为一个理性人,如果调解结果同原告的诉讼请求一致,他不可能选择调解,因为判决的最坏结果也是满足原告的所有诉讼请求,在此前提下,他选择调解只是为原告与法院减少成本,对于他本身,并无明显的成本的减少与收益的增加;3、为了非法目的,当事人恶意进行诉讼调解。当事人为获取非法利益,在民事诉讼活动中恶意串通,隐瞒事实,欺骗审判人员,将非法目的通过诉讼调解合法化,在调解协议中损害国家、集体和他人利益。[5]恶意诉讼调解的表现是:在多数情况下,调解是由当事人自行协商形成一致意见后,再诉至法院,有的案件当事人恶意串通,为逃避他人债务以诉讼调解的方式转移财产、规避法律责任,较为常见的有调解假离婚、假抵债、假清偿,这类案件的调解,往往是事后才发现调解目的恶意并损害了第三人利益。恶意诉讼调解不仅损害国家、集体和他人的利益,而且制造了新的纠纷和矛盾,浪费了审判资源,损害了人民法院、法官形象,更为严重的是损害了法律的尊严,恶意诉讼调解的受害者很可能因为法律保护的缺失,而产生对法治的信仰危机。当前许多审判人员对恶意诉讼调解造成的危害并没有足够的认识,一味盲目追求调解。
    (三)法官的综合知识、法律素质及个人认识。1、法官综合知识偏低。诉讼调解不仅需要法官具有法律知识,更重要的是要具有权威、熟谙道德情理。而近年来,随着大量受过法学教育的高校毕业生进入法院,法官队伍尤其是一线审判力量不断专业化、年轻化。这些法官往往对法律的规则及程序有着清楚的学理认识,更关注法律的技术性,而且受现代西方司法理念的影响,追求较为理想化的司法程序和司法过程,因此,他们一方面对调解持怀疑态度,认为判决更能体现法律的严肃性,而调解就是“和稀泥”,弱化了法律的权威性和公信力,对调解工作不够重视;另一方面,限于年龄、知识结构、经历和工作经验的不足,他们缺乏调解的经验和技巧。再加上审限的压力,一些法官不愿花时间在耐心细致的调解上,因此调解率一直难以提高;中国法官法律素养的不足,凸现了司法人员的局限性,这与法官做调解工作须有不厌其烦的劝导素质和扎实的法学功底相矛盾,导致调解工作的纯法律质量不高,甚至有违法调解的现象发生。2、认识不足。对调解的渊源、重要性缺乏深层次的理性认识,轻视调解,以为调解只是一种程序和结案方式而已,只在庭审的调解阶段走走样子,不讲实效。有时候在法律关系不明,或事实不清,或责任不分等情况下,盲目地进行调解,即使达成调解协议,也是不明不白。3、方法不当。调解工作是一门艺术,其方法灵活多样。有的法官在调解实践中,方法简单,态度粗暴,把握不住火候,不能针对不同的案件不同的当事人,不同的时段,针对性地采取不同的方法。同时,调解也是一项思想政治工作,成功与否很大程度上建立在法官与当事沟通思想的基础上,有的法官却忽视了这一点,放弃了思想政治工作这一法宝。或不注意语言表达能力的修练和培养,在做调解工作时,意思表达不准确,不能张弛有度,甚至让当事人起逆反心理,人为设置障碍。
    对策:
    (一)在调解过程中,法官必须树立 “为大局服务、为人民司法”的理念。由“能调则调,当判则判,调判结合,案结事了”[6]向“调解优先、调判结合
”理念与指导方针的转变,表明将调解向纵深推进的决心,但权力源于人民,植根于人民,服务于人民,法官的审判权是由人民赋予的,为人民司法是法官进行审判活动,开展调解工作的出发点与最终目的,而不是为了追求调撤率或为了降低法官风险而进行调解。法官在开展调解工作时,应多换位思考,设身处地为当事人考虑,多为群众干实事、干好事,深入群众,联系群众,杜绝漠视群众疾苦,以权谋私的现象。
    (二)树立以人为本、定分止争理念。以人为本是司法为民工作宗旨的基础。在调解工作中,法官在司法公正的基础上和坚持中立的立场上,还须针对生理上的个体差异和意识上的个体差异,晓情明理,耐心细致的做好解释、说服工作,法制宣传工作;促成案件调解结案,是司法救济解决纠纷的最佳途径。这就要求法官树立定纷止争的司法理念,在处理案件时,时时保持中立,加大调解力度,动之以情,晓之以法,不畏劳苦,多形式多渠道,认真细致地做好当事人的工作,力争双方握手言和,从源头减少当事人的对抗,促进和谐社会的建设。
    (三)法官还要认真执行和深入理解司法调解的合法、自愿原则。实践中出现的“以劝压调”,“以拖压调”,“以判压调”,“以诱压调”、“强制调解”等现象,其形式上是双方当事人自愿达成协议,实质上却违背了当事人的真实意思,或者说当事人的真实意思不敢表达,歪曲表达,违反了调解的合法、自愿原则。调解可以采用多种形式、技巧,但合法、自愿原则是调解的基础,亦是法官进行调解指导方针。针对当事人本身利已的角度,在调解前要仔细讲解调解自愿、调解合法原则的内涵,让他们深知调解一旦签字就发生法律效力,但前提是不违背双方自愿性,不违背调解内容的合法性,当事人人双方更不能利用调解来规避、逃避法律义务或法律责任。
    (四)树立终身学习理念。为了搞好调解工作,法官应不断学习,提高自身的综合素质,拥有丰富的社会阅历和娴熟的法律知识,并树立良好的职业形象,在调解工作中应有公心、耐心、热心、细心,为高质量的调解工作打牢基础。最后,调解是一门很深的学问,要讲究一定的技艺,学会一定的调解艺术是调解成功的关键,注意语言表达能力的修练和培养,意思表达要正确,所谓张弛有度。
    (五)、针对恶意调解增设惩处规定。恶意诉讼在其他国家和地区较少出现,主要是因为这些国家和地区有一套完备的制裁机制,当事人顾虑到严厉的违法后果,不敢以身试法。因此,当事人意思自治,不仅需要私法的调整,同时还要依赖公法的约束,以免当事人以意思自治的合法形式损害国家、集体或他人的合法权益。当前,我国人民法院就是发现当事人恶意诉讼调解想加大处罚,但现行法律很难找到合适的条款,这对打击恶意诉讼调解十分不利。正是由于打击不力,才导致恶意诉讼当事人铤而走险,恶意诉讼调解时有发生。因此,对现行相关法律、规定进行补充完善,增设对恶意调解的处罚条款,才能确保对恶意调解行为的打击有据可依。笔者建议在民诉法第102条中增加一项,规定对诉讼参与人“在调解活动中伪造、隐瞒事实或恶意串通,损害国家、集体和第三人利益的,人民法院可以根据情节轻重予以罚款、拘留;情节严重的,依法追究刑事责任。”并在刑法和《人民法院审判人员违法审判责任追究办法(试行)》规定中相应规定追究诉讼参与人和审判人员的责任。
    三、调解的发展方向
    (一)加大立案调解力度,通过诉前调解、立案调解、庭前庭中庭后三步曲调解、委托调解、邀请调解、执行和解,使调解工作贯穿于民事案件立、审、执始终,较好地发挥调解在化解社会矛盾、实现案结事了方面的作用。这样一来,民事案件的办案效率可以明显提高,在提高诉讼效率的同时降低了诉讼成本,节约了诉讼资源,缓解了法院“案多人少”的矛盾。由于调解本身的平衡功能,当事人在结案后基本上都能息诉,客观上也起到了降低上诉率、改判率、发回重审率、减轻法院信访压力的效果。
    (二)进一步探索、完善审前程序,构建多元化大调解格局,走司法大众化之路。如上所述,当前我国正处社会转型期,社会矛盾进入了易发、多发期,纠纷的类型增加,处理难度加大。审判实践中新情况、新问题不断出现,近年来虽然立法不断完善,但仍然存在立法滞后的大量矛盾,无法可依或法律界定不明的情况大量出现,因此,新时期矛盾的特点决定了纠纷解决不能仅仅依靠法院一家,“司法的人民性是司法大众化的宪政基础,积极探索在法官主导下适度社会化的调解新机制。指导人民调解组织或会同律师、社会力量共同调解,努力把矛盾纠纷化解在诉讼形成前,缓解法院案件数量持续增长带来的办案压力。”[7]我们应充分发挥诉讼和各种非诉讼纠纷解决方式的优势、特点,构建多元化大调解格局。1、思想认识上注重“主动融入”,紧紧依靠党委领导的政治优势发挥好司法工作能动性。在当前矛盾碰头叠加、纠纷易发多发的社会转型期,面对日益复杂敏感的各种纷争和问题,仅仅依靠法院依法公正裁判是无法从根本上解决的。必须紧紧依靠党的领导的政治优势,综合运用经济、行政、政治、法律、教育等多种手段协调化解。2、构建运转协调、注重实效的“三调联动”工作机制。一方面,整合诉讼内外各类社会资源,有效衔接联通多种纠纷解决方式。另一方面,促进多种纠纷解决方式的良性互动,增进纠纷化解的实际效果。3、坚持“调解优先,能调尽调,调判结合,案结事了”的原则,切实推动调解方式在诉前、诉中、诉后各阶段的尽可能运用,竭力追求案结、事了、人宁的办案效果。通过建立诉前调解的劝导机制,在导诉、立案阶段及时缓和、分流和化解矛盾纠纷,减轻法院启动审判程序后的压力。
    建设一个和谐、稳定的社会主义法治国家是党和国家提出的发展目标,也是全社会的共同期待。让我们为了这一目标的早日实现,将调解之路进行到底!
 
参考文献:
    1、人民法院报,2009年7月29日第1版;
    2、最高人民法院2009年8月4日颁布《关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》;
    3、江伟著《民事诉讼法》,高等教育出版社、北京大学出版社2000年版;
    4、《中国法学》1997年第4期,范忠信著《国民冷漠、怠责与怯懦的法律治疗-欧美刑法强化精神文明的作法与启示》一文;
    5、中国法院网《试述当前诉讼调解中存在的问题及解决方案》作者: 徐敏俐、张雁军。
注释:
     [1]《法律学习与研究》1987年第3期《人民调解制度与中国传统文化》,作者张卫平、赵万一、郭明忠;
    [2]2008年节5月23日《完善人民调解制度与构建和谐社会》,作者:吴军;
    [3]最高人民法院院长王胜俊在“全国法院调解工作经验交流会”上的讲话;
    [4]所谓设租是指权力拥有者利用权力获得非生产性经济利益的行为;
    [5]李洁:《民事审判中的调审分离》,《法学评论》.1996年第4期第62页;
    [6]来源:2006年5月9日人民法院报《牢固树立社会主义法治理念 推动人民法院工作健康发展-最高人民法院院长肖扬访谈录》;
    [7]来源: 2008年12月21日法制日报,最高人民法院副院长浓德咏谈《司法大众化不能被淡忘》。
法官誓词
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  我是中华人民共和国法官,坚决拥 护宪法,永远忠于法律,恪尽职守,秉公办案,清正廉洁,公正司法,为维护社会正义、捍卫法律尊严而奋斗。
机构设置
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  机构设置:办公室、政工科、研究室、监察室、立案庭……
办公室:主任 吴 蕊
政工科:科长 陶继升
研究室:主任 谭 丽
监察室:主任 何文华
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