理论研究

在行政非诉执行案件中引入听证审查制度

2011/8/13 11:28:33 本站原创 佚名 【字体:

    自《行政诉讼法》实施以来,人民法院审查执行了大量行政非诉执行案件,对于监督和维护行政机关依法行政,保护当事人的合法权益具有十分重要的意义。但在司法实践中,由于法律制度滞后、审查方式不完备、审查标准不统一等因素制约了行政非诉执行审查的质效,因此,有必要将听证审查制度引入行政非诉执行中来。 
    一、行政非诉执行中引入听证审查制度的必要性
    行政非诉执行案件是指公民、法人或者其他组织在法定期限内对已经发生法律效力的具体行政行为既不提起诉讼,又不履行义务,行政机关依据法律、法规的规定申请人民法院强制执行的案件。它的申请、受理与管辖主要依据《行政诉讼法》第六十六条,《行政诉讼法解释》第八十六条至第九十五条的规定,在受理案件后组成合议庭进行合法性审查,并就是否准予强制执行作出裁定,但目前我国法律和司法解释对审查方式规定地过于笼统,审查标准过于原则,在实践中法院基本上只对行政机关的申请材料作单方书面审查,而被申请人由于放弃诉权救济失去了一次陈述意见的机会,这并不符合公开、公平的程序性要求。在审查过程中,只要行政相对人有违法行为就裁定准予执行,不论行政机关的定性或处理是否正确,这也不符合合法、合理的实体性要求。上述问题的存在,严重阻碍了行政非诉执行司法审查的发展进程,不利于有效化解行政争议纠纷。因此,着力引入听证审查制度显得尤为必要。
    1、对被执行人而言。首先,可以增强人们对决定合法性与合理性的信心,可使人们增强对决定的信服程度;其次,对于那些对决定不满而准备提起申诉的当事人来说,可以使他们认真考虑是否要申诉,以及以何种理由申诉;再次,让受到决定的当事人进一步了解决定作出的理由,也意味着对当事人在法律程序中的人格与尊严的尊重;最后,使公众了解行政机关对特定事务在事实上和法律上的见解或态度,从而可以更好地调整自己以后的行为。
    2、对申请人行政机关而言。对行政主体作出的决定进行听证,意味着其在行使权力,作出决定的过程,必须排斥任意、独断和偏私等因素。因为只有客观、公正的理由才能经得起公开地推敲,才具有说服力和合理性,否则将承担申请不能的法律后果,促使其依法行政。
    3、对人民法院而言。首先,可以避免双方当事人的对立,有利于化解矛盾;其次,可以减少讼累,降低诉讼成本;再次,充分体现程序公开原则,为实体公正提供重要保障;最后,有利于增强当事人履行的自觉性,提高办案效率。
    二、行政非诉执行中引入听证审查制度的具体做法
    (一)准确定位听证审查制度的基本原则
    听证审查主要是人民法院对行政机关申请强制执行其作出的具体行政行为所确定的针对行政相对人的法律义务,在作出是否准予执行的裁定前,为查清案件事实,审查执行依据,听取当事人陈述、申辩和质证的司法活动。具体行政行为是否合法,必须从主体、职权、程序、事实认定和法律适用等多方面进行审查,而听证可以使被执行人全面了解行政机关作出具体行政行为之前的举证情况以及如何做出实体判断,进而展开质证和辩论,发表意见,这也是符合我国“以事实为依据、以法律为准绳”这一根本的司法原则的。因此,笔者认为有必要坚持以下三点原则:
    1、公开原则。人民法院的司法活动首先应当在人民群众和社会舆论的监督下运行,才能真正实现公开、公平、公正。但是涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的,仍然应当采用非公开的例外形式。
    2、保障当事人权利原则。在听证过程中,申请执行人和被执行人均可以就具体行政行为的举证和合法性展开陈述、质证和辩论,让具体行政行为置于“阳光行政”下,接受法律的监督。
    3、化解纠纷原则。听证审查的目的不仅仅是为了审查,更是为了有效化解行政争议,实现案结事了。在听证中,主持法官有必要公平对待双方当事人,耐心细致地倾听当事人的意见,缓解双方对立情绪,督促行政机关对依法行政的深刻理解,帮助被执行人正确认识依法履行法律义务。
    (二)合理确定听证审查制度的范围
    由于听证审查制度要在公正与效率、成本与效益之间做出平衡,所以并非所有的行政非诉执行案件都要启动听证审查程序。如果范围规定过广,则容易导致听证案件数量激增,增加办案法官的负担,影响司法审查效率。如果规定过窄,则不能发挥听证审查应有作用,引入听证审查制度只能沦为空谈。因此,在确定听证审查案件的范围时,要首先将那些争议不大、对行政相对人影响不大或者易于直接执行的案件排除在外,而对那些重大复杂或者对被执行人生产、生活有重大影响的案件才须举行听证。一方面,这有利于节约审判资源,提高工作效率;另一方面有利于维护行政机关作出具体行政行为的稳定性和权威性。笔者认为,下列案件在执行前应当进行听证比较合理。
    1、对自然人500元以上、法人或其他组织1000元以上的非经营性活动、对自然人、法人或其他组织10000元以上的经营性活动处以罚款的行政决定类案件;
    2、对涉及城镇房屋拆迁、农村集体土地征收、征用等涉及人数多、影响面大的案件;
    3、对涉及吊销营业执照或责令停产、停业的案件;
    4、以书面审查方式难以查清主要事实的案件;
    5、人民法院认为其他应当进行听证的案件。
    (三)科学设计听证审查制度的操作规则
    行政非诉执行案件中听证审查制度的基本程序结构应为听证当事人抗辩式,听证主持法官居中裁判,作出初步决定。人民法院在受理须听证的行政非诉执行案件时,应按照下列规则进行。
    1、听证的提起与撤回。首先,被执行人享有申请听证的权利,法院在立案受理后应当书面告知其在3日内可以提出听证申请,被执行人在收到告知书后3日内无正当理由不申请的,应视为放弃申请权利。但经审查,有正当理由的,仍应准许其申请;其次,在法院收到申请并决定听证后也应当在7日内决定是否启动听证,并在听证前三日向申请人和被执行人送达听证通知书,告知举行听证的时间、地点及相应的听证权利;在此期间,被执行人可以提出撤回听证申请,但一旦撤回则不得再次申请。
    2、听证的参加者。听证主要由作为申请执行人的行政机关、作为被执行人的行政相对人和作为居中裁判的主持法官参加。为保证当事人充分行使权利,当事人可以委托1至2名代理人参加诉讼,必要时当事人还可以申请有关证人、鉴定人、勘验人和翻译人员参加。针对某些特殊案件,法院还可以邀请人大代表、政协委员、行业专家、人民陪审员、司法监督员、司法联络员参与监督,促进听证的公平、公开进行。
    3、听证的主持方式。一般由主审法官主持即可,但涉及重大复杂或影响较大的案件,应当由合议庭组织进行,由审判长担任主持人。
    4、听证的步骤。听证开始后,首先核对当事人身份,询问是否要求回避后,即可由申请人提出被执行人违法的事实证据和法律依据,再由被执行人进行陈述、质证和申辩,整个听证活动要全面、真实地记载于听证笔录上,并由听证参加人确认无误后签字盖章。
    5、听证的结果。通过听证,合议庭审查,认为被申请执行的行政行为应予执行的,法院应当在立案后30日内作出予以执行的裁定,并送达申请人和被执行人。
   (四)积极运用协调和解机制化解争议
    行政非诉执行案件数量较大,且多集中于环境保护、社会抚养费征收、社会保险、土地征收、房屋拆迁等社会热点领域,若处理不当,极易加剧行政机关和行政相对人之间的矛盾,甚至引发群体性的集团诉讼或上访,增加社会不稳定因素。因而,法院在充分发挥听证优势的前提下,还要根据不同情形作出合理处断。对具体行政行为具有明显违法情形的,主动与行政机关进行沟通,动员其主动撤回该违法行为;对具体行政行为没有明显违法,但存在瑕疵或不合理的情形,应及时向行政机关提出,并适当通过司法建议的方式促其改进;对行政相对人有违法行为的,应注重对其摆事实、讲法理,重释明,正确引导和说服其自觉履行法律义务。只有尽力做好协调和解工作,才能争取彻底解决行政争议,实现案结事了。

法官誓词
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  我是中华人民共和国法官,坚决拥 护宪法,永远忠于法律,恪尽职守,秉公办案,清正廉洁,公正司法,为维护社会正义、捍卫法律尊严而奋斗。
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